Dlaczego wolny rynek nie uratuje nas przed zmianą klimatyczną.
Pamiętacie jeszcze o kwaśnych deszczach? Opady zanieczyszczające wodę, uśmiercające ryby i glony, zagrażające plonom, a nawet rozpuszczające lakier na karoserii były olbrzymim problemem lat 80. Brały się stąd, że elektrownie przy spalaniu węgla emitowały olbrzymie ilości… nie, nie dwutlenku węgla, ale dwutlenku siarki. Ten ostry i nieprzyjemny w zapachu gaz, gdy tylko przedostawał się do atmosfery, łączył się z parą wodną. Na ziemię powracał nie tylko w postaci deszczu, równie nieprzyjemne były też „kwaśne” mgły i opady śniegu.
Tymczasem w latach 60. dwóch ekonomistów eksperymentowało z nowatorską metodą na ograniczenie zanieczyszczeń powietrza. Chcieli jak najbardziej ograniczyć rolę administracji rządowej, ponieważ sądzili, że żadne państwo nie poradzi sobie z tak skomplikowaną materią. W końcu kominów emitujących toksyczne wyziewy było o wiele za wiele dla przepracowanych urzędników. Ellison Burton i William Sanjour – bo to o nich mowa – wymyślili system, który z ich perspektywy był strzałem w dziesiątkę. Rola rządu ograniczała się tylko do ustalenia ilości zanieczyszczeń, które w danym roku mogą zostać wypuszczone do atmosfery. Potem administracja przydzielała pozwolenia na emisje poszczególnym fabrykom i elektrowniom. Resztę załatwiał wolny rynek, ponieważ ci, którzy zanieczyszczali mniej, mogli sprzedać swoje nadwyżki tym, którzy przekroczyli limity przyznane przez rząd. W następnym roku wszystko odbywało się dokładnie tak samo, tylko ograniczenia były większe. Cały ten proces oparty jest na bardzo prostym założeniu. To, że za zanieczyszczanie się płaci, sprawi, że wszyscy objęci działaniem systemu zaczną wprowadzać technologie bardziej przyjazne dla środowiska. Tak, w skrócie przedstawia się historia systemu cap-and-trade – rynkowego mechanizmu, który pomógł Amerykanom wyeliminować nie tylko kwaśne deszcze, ale i oczyścić paliwo ze szkodliwego dla zdrowia ołowiu. Dziś cap-and-trade ma nas uratować przed globalnym ociepleniem. Jeżeli to prawda, to lepiej, żeby Bóg miał nas w swojej opiece.
Para w gwizdek
Jak to? Czy doświadczenia przeszłości nie wskazują na zalety cap-and-trade. Amerykańska Agencja Ochrony Środowiska (EPA) chwali system za jego skuteczność w walce z kwaśnymi deszczami. W ciągu 10 lat, od 1990, emisje SO2 zmalały o 5 milionów ton, czyli o około 34% w skali całego sektora energetycznego. Wszystko to przy minimalnych kosztach (około 3 miliardów dolarów rocznie) i przy bezproblemowej współpracy z przedstawicielami przemysłu.
Wszystko pięknie, tyle że w tej historii brakuje kilku elementów. To prawda, że Amerykanie od 1990 do 2007 zmniejszyli ilość emitowanego SO2 o 43%, ale w tym samym okresie kraje Unii Europejskiej poradziły sobie znacznie lepiej (71%) i to bez pomocy cap-and-trade. Zresztą nie wszyscy są pewni, że to właśnie handel emisjami pomógł wygrać z kwaśnymi deszczami. Wprowadzeniu systemu towarzyszyło znaczne obniżenie cen urządzeń stosowanych do oczyszczania fabrycznych wyziewów. Wiadomo też, że niektóre z największych fabryk i elektrowni przerzuciły się na węgiel o niższej zawartości siarki.
Mimo tych zastrzeżeń cap-and-trade stał się ulubionym narzędziem „zielonej” polityki. Pionierem w wykorzystywaniu mechanizmów rynkowych w walce ze zmianą klimatyczną jest Unia Europejska, która własny system handlu emisjami CO2 uruchomiła już w styczniu 2005 roku.
European Union Emission Trading System (EU ETS) to największy taki system na świecie. Obejmuje 11 500 elektrowni i fabryk (wśród nich są huty szkła, fabryki papieru czy cementu) produkujących połowę unijnego CO2. Między uczestników programu rozdziela się specjalne certyfikaty - EU allowances (EUA) – określające maksymalną ilość dozwolonych emisji. 1 EUA to jedna tona CO2. Dla nieprzekraczających limitu istnieją dwie opcje – swoje certyfikaty mogą albo sprzedać na wolnym rynku albo zachować na następny okres. Bo ETS jest podzielony na fazy – od 2005 do 2007, potem od 2008 do 2012 i następnie od 2013 wzwyż. Ponieważ pierwsza faza już się zakończyła, jesteśmy w stanie mniej więcej ocenić system w działaniu. Nie wygląda to najlepiej.
Jasne, że skuteczność cap-and-trade zależy od wysokości, na jakiej ustalono „czapę”. Jeżeli będzie za wysoka, zdusi gospodarkę, jeżeli za niska - nie poprawi kondycji środowiska. W Europie pozwolenia na emisje przydzielano na tyle szczodrze, że pod koniec 2007 cena EUA była równa zeru. Na dodatek emisje pod koniec pierwszej fazy był większe niż na jej początku.
Okazało się, że twórcy systemu przesadzili z ilością certyfikatów EUA podarowanych przemysłowcom. W 2007 roku zostało im aż 41 milionów dodatkowych pozwoleń. Mogli więc za bezcen sprzedawać je elektrowniom i dystrybutorom energii. Bo sektora energetycznego nie potraktowano tak pobłażliwie i nałożono odpowiednią „czapę”. Efekt był taki, że nikt nie musiał wprowadzać żadnych proekologicznych rozwiązań, ani ograniczać emisji. Pierwszą fazę ETS-u jednogłośnie uznano za klęskę.
Drugą fazę planowano ostrożniej. Konsekwentnie obniżono cel redukcji obowiązujący dla sektora energetycznego. W rezultacie cena pozwoleń ostro poszybowała w górę, osiągając swój szczyt w lipcu 2008. Ale pozostał problem z pozwoleniami dla przemysłu. Znowu przyznano ich zbyt wiele. W dodatku przyszedł kryzys, obniżyła się produkcja, a z nią i emisje gazów cieplarnianych. Jak szacują członkowie brytyjskiej organizacji Sandbag, w 2008 przemysłowcy dysponowali milionami dodatkowych pozwoleń. Ich cena znowu pikuje.
A to jeszcze nie koniec. Istnieje też rezerwa (tzw. New Entrants Reserve) przeznaczona dla nowych uczestników systemu. Gdyby na rynek handlu emisjami chciała wejść nowa fabryka, przydzielono by jej certyfikaty pochodzące właśnie z tej rezerwy. Zapobiega to gwałtownym skokom cen EUA. No i są jeszcze offsety. Redukcje emisji, które zleca się komuś spoza UE, najczęściej państwom trzeciego świata. Gdy komuś zabraknie pozwoleń, może po prostu kupić udziały w jakimś ekologicznym projekcie na drugim krańcu świata.
Gdy uwzględnimy pozwolenia bez pokrycia, rezerwę i offsety, widać wyraźnie, że druga faza europejskiego ETS-u również jest skazana na porażkę. Sandbag obliczył, że potencjalnych licencji na zanieczyszczanie jest 2,5 raza więcej niż wymagają cele redukcyjne. Uczestnicy systemu nie muszą nawet kiwnąć palcem, by ograniczyć swoje emisje. Wystarczy, że kupią pozwolenia.
Nie tędy droga
Podstawową korzyścią, jaką mieliśmy mieć z wprowadzenia cap-and-trade, było stworzenie systemu bodźców ekonomicznych premiujących wprowadzanie czystych technologii. Im mniej dana instalacja przemysłowa zanieczyszczała powietrze, tym więcej pozwoleń mogła sprzedać na wolnym rynku. Te pieniądze z kolei miały być przeznaczane na kolejne innowacje technologiczne. Wysokie ceny pozwoleń miały też zachęcać do oszczędzania energii. Konkurencję mieli wygrywać najczystsi i najbardziej ekologiczni.
Problem tkwi w tym, że te założenia sprawdzają się tylko przy odpowiednio wysokich cenach pozwoleń. A na europejskim rynku handlu emisjami zawsze były one zbyt niskie. Podwyższyć je dałoby radę tylko radykalne obniżenie „czapy”. To z kolei, jak łatwo się domyślić, jest nie do przeforsowania. Dbają o to różne lobby i politycy, których oskalpowano by za popieranie „nieracjonalnych” rozwiązań. Zostajemy z systemem, który nie tylko nie spełnia swojej funkcji, ale wręcz odwraca zasadę „zanieczyszczający płaci”. Ten, kto zanieczyszcza powietrze, zostaje wynagrodzony pozwoleniami na emisję, które upłynnia na rynku. Na przykład wartość pozwoleń bez pokrycia przyznanych przemysłowi w roku 2008 (przy cenie jednego EUA na poziomie 14 euro) to jakiś miliard euro. ArcelorMittal – największy producent stali na świecie – w okresie 2005-2008 zarobił na EU ETS około 2 miliardów euro. Żyć nie umierać.
Jednak czy samo obniżenie granic emisji wystarczy? Chyba nie, ponieważ wydaje się że to z samym systemem handlu jest coś nie tak. Dlaczego? Wychwalający go na ogół opowiadają tylko część historii. To prawda, że dla jednych cap-and-trade stwarza odpowiednie bodźce do wprowadzania czystych technologii. Gdy sprzedadzą swoje pozwolenia, zyskają, tak więc lepiej dla nich, gdy ceny EUA poszybują wysoko. Ale są przecież i ci, którzy pozwolenia kupują. A im zależy, by były one jak najtańsze. Niewiele zanieczyszczających powietrze fabryk i elektrowni zdecyduje się na radykalną zmianę procesu technologicznego. To będzie droższe rozwiązanie, a pamiętajmy że cap-and-trade w istocie promuje rozwiązania najtańsze (to nawet miała być jego główna zaleta). Taniej i wygodniej jest wziąć kredyt, za który można dokupić pozwoleń albo offsetów. Wygląda na to, że tej drugiej stronie handel emisjami stwarza też system bodźców, który zachęca do obstawania przy starych, nieekologicznych rozwiązaniach.
Zresztą cap-and-trade stwarza też inne niebezpieczeństwa. Organizacja ekologiczna Friends of the Earth (FOE) ostrzega przed bańką spekulacyjną, jaka powoli tworzy się na rynku pozwoleń na emisje. Larry Lohmann – ekspert od „rynku węglowego” - pod koniec 2008 doliczył się 80 wyspecjalizowanych funduszy inwestycyjnych finansujących projekty offsetowe albo handlujących licencjami. Większość z nich jest nastawiona na krótkoterminową spekulację, a nie na długookresowe inwestycje. Zainteresowaniu kapitału towarzyszy wprowadzanie różnego rodzaju finansowych innowacji. Tak jak kredyty hipoteczne, offsety i pozwolenia pakuje się w jeden worek i sprzedaje głodnym nowości inwestorom.
Wielkość obrotów na rynku pozwoleń podwoiła się od 2005 roku. W 2008 w grę wchodziła kwota 126 miliardów dolarów. To może niewiele jak na światowe standardy, ale rynek rozwija się bardzo dynamicznie, a po uchwaleniu amerykańskiej ustawy klimatycznej tempo jego rozwoju może tylko wzrosnąć.
Wraz z nim wzrośnie ryzyko pojawienia się tak zwanego subprime carbon - różnych trefnych projektów, które emisje będą ograniczać tylko deklaratywnie. Analogia do kredytów subrpimejest jak najbardziej na miejscu. Obydwa kontrakty niosą bowiem duże ryzyko, że jedna ze stron nie spełni warunków przewidzianych przez umowę (pożyczkobiorca nie spłaci długu, a oferujący czyste rozwiązania technologiczne nie dostarczy ich). Większy rynek plus więcej subprime plus więcej spekulacji równa się większy krach.
Czas powiedzieć to jasno i wyraźnie: cap-and-trade nie rozwiąże problemu globalnego ocieplenia. Jak to pokazał dotychczasowy przebieg EU ETS, jest to system niewydolny i niesprawiedliwy. Bogatym pozwala unikać odpowiedzialności, biednym rzuca ochłapy, które mają wydać na „rozwój zrównoważony”. Czy to właśnie tak Unia Europejska chce przewodzić światowej walce ze zmianą klimatyczną?
Jakub Bożek
--
Tekst ukazał się na witrynie www.krytykapolityczna.pl
